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領導動態(tài)
建設部城市建設司司長李東序在《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》宣傳貫徹和培訓工作會議上的講話
瀏覽次數(shù)：1972建設部城市建設司司長 李東序
2004年4月27日
同志們：
《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》已經(jīng)發(fā)布，即將于2004年5月1日起正式施行。全面、準確地理解與貫徹《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，依法組織和加強對市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動的監(jiān)督管理，是各級建設行政主管部門的一項重要職責。為了切實抓好這項工作的落實，按照部領導的要求，政策法規(guī)司與城市建設司組織了這次宣傳貫徹會議。這既是一次宣傳貫徹的動員會議，也是一次集中培訓抓落實的會議。
這次會議除了邀請各省、自治區(qū)建設廳局主管部門的領導及分管處長參加，我們還特別邀請各行業(yè)協(xié)會會長、秘書長等領導參加這次會議。隨著市政公用行業(yè)市場化的推進，市政公用事業(yè)的這種隸屬政府、由地方政府包辦的情況將逐漸改變，形成多元化的、多種形式的經(jīng)濟實體。推進市政公用行業(yè)市場化的很多工作，特別是市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法的培訓等工作還需要由行業(yè)協(xié)會來承擔。市場經(jīng)濟更需要行業(yè)協(xié)會充分發(fā)揮作用，需要它們?yōu)樾袠I(yè)的自律、行業(yè)的管理、行業(yè)的協(xié)調(diào)以及維護行業(yè)的利益，做出更多的貢獻。
下面，我著重給大家介紹一下《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》出臺的重要意義以及下一步宣傳貫徹的主要部署。
一、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》出臺的重要意義
1、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的頒布，是推進市政公用行業(yè)市場化的迫切要求黨的十六大報告中指出：“推進壟斷行業(yè)改革，積極引入競爭機制。”十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中明確指出：“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域。”“加快推進和完善壟斷行業(yè)改革。對壟斷行業(yè)要放寬市場準入，引入競爭機制?！薄凹涌焱七M鐵道、郵政和城市公用事業(yè)等改革，實行政企分開、政資分開、政事分開。”“對自然壟斷業(yè)務要進行有效監(jiān)管。”溫家寶同志在十屆人大二次會議的政府工作報告中提出：“推進市政公用事業(yè)的市場化進程。”“進一步研究制定鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改組改造，進入基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域的具體辦法。”
建設部認真貫徹十六大精神，積極推進市政公用事業(yè)的改革，在總結各地經(jīng)驗的基礎上，于2002年12月印發(fā)了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》。《意見》印發(fā)后，社會各界反響熱烈，對市政公用行業(yè)打破壟斷、開放市場給予了高度的評價與認同。各省、自治區(qū)、直轄市建設行政主管部門和各地城市人民政府也積極響應，認真貫徹落實，把推進市政公用行業(yè)市場化作為一項工作重點。從總體上來說，推進市場化的進程發(fā)展很快。
但是，如何進入市政公用市場，如何選擇投資者、經(jīng)營者，這對于企業(yè)和各級政府都是一個新的課題，這不僅需要有一個具體的制度來實施，更需要一定的法規(guī)來保證。市場化需要法制環(huán)境，推進市政公用行業(yè)市場化呼喚特許經(jīng)營管理辦法的出臺。建設部在推進市政公用行業(yè)市場化改革的《意見》中，已經(jīng)明確地提出要建立市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度。但是，如何操作，需要更加明確，更加細化，因此，建設部組織了專門的班子，經(jīng)過一年多的深入調(diào)研、反復論證和修改，分別征求各級市政公用事業(yè)主管部門和市政公用企業(yè)、民營企業(yè)和外商投資企業(yè)的意見，并邀請有關方面的專家、教授進行了充分論證，建設部以第126號令頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。
2、實行市政公用事業(yè)特許經(jīng)營是保證社會公眾利益的制度創(chuàng)新
城市市政基礎設施和公用事業(yè)是城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的載體，與人民群眾生活密切相聯(lián)。市政公用事業(yè)的突出特點，第一是“公共性”，主要體現(xiàn)在屬于“公共工程”、提供“公共產(chǎn)品”、直接關系“公共利益”、影響“公共安全”。第二體現(xiàn)在自然壟斷性，消費者基本上沒有選擇權。即使競爭，也是有限的競爭。在這種情況下，如何能夠真正打破壟斷、開放市場，既能引入競爭機制，充分發(fā)揮市場機制配置資源的作用，又能做到在市場競爭的條件下，不損害公眾利益，不影響公共安全，這就需要政府必須承擔起“公共責任人”的義務，加強對市政公用事業(yè)的有效監(jiān)管。但這種監(jiān)管又不能沿襲過去那種行政審批的模式，也不能采用行政管理的手段。應該承認，這確實是一種挑戰(zhàn)。
經(jīng)過多年的研究探索，總結改革所走過的歷程，同時借鑒和吸收國外發(fā)達國家和發(fā)展中國家的成功經(jīng)驗，我們認為，特許經(jīng)營的模式既適合中國的國情，又適合市政公用事業(yè)的特點。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，就是指政府按照有關法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項服務的制度，是采用經(jīng)濟的手段，借助于合同管理的方式對市政公用事業(yè)進行監(jiān)管的方式，是一種制度創(chuàng)新。
3、頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，是規(guī)范市場各方行為的重要措施最近我們城建司組織四個小組，對各地推進市場化的情況進行了調(diào)研。從總體上來看，地方的黨委、政府對推進市政公用行業(yè)市場化非常重視，發(fā)展很快。但是，在調(diào)研中，我們也發(fā)現(xiàn)，工作中還存在政府監(jiān)管相對滯后的問題，對如何監(jiān)管沒有明確認識，監(jiān)管體系基本上沒有建立。這給行業(yè)的健康發(fā)展帶來了隱患。在推進市政公用行業(yè)市場化的過程中，市場開放和市場監(jiān)管是相互聯(lián)系、缺一不可的，決不能只強調(diào)一個方面，偏廢另一個方面，要堅持“兩手抓，兩手都要硬?！?/P>
根據(jù)建設部《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》的精神，四川省、河北省、北京市、深圳市等地已經(jīng)出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》，還有部分省、市正在研究制定或報批這類辦法或條例。但是，由于市政公用事業(yè)特許經(jīng)營是一項制度創(chuàng)新，目前法律、法規(guī)缺位，有關政策不配套，各地的認識還不盡一致，做法不一。在實施特許經(jīng)營時，有的難以擺脫行政管理的思想方法和模式，有的片面追求吸引資金，對投資者承諾固定的投資回報，或者對經(jīng)營者授予超長期的經(jīng)營權等等。因此，在全國范圍內(nèi)頒布市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的管理辦法，對市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的基本原則、程序和內(nèi)容加以明確，對實施特許經(jīng)營的各方行為加以規(guī)范，是十分必要的。
推進市政公用行業(yè)市場化將是今后較長一段時期建設行政主管部門的工作主線，當前的重點是建立市場監(jiān)管體系，完善市場規(guī)則，維護好社會公眾利益，保證市政公用行業(yè)市場化的健康發(fā)展。
二、關于宣傳貫徹《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的主要部署
市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度，具有豐富的內(nèi)涵，包含若干具體的管理制度。在一些發(fā)達的國家和地區(qū)，這已成為一種成熟的經(jīng)驗和制度。但在我們國家，經(jīng)濟發(fā)展程度還不是很高，城市化水平還相對較低，市場環(huán)境還不夠完善，企業(yè)行為還不完全規(guī)范。在這種情況下，怎樣很好地結合中國國情和各地的實際情況，實施好、貫徹好、落實好《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，非常必要。下一步，在《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》的宣傳貫徹上，要重點抓好以下幾個方面工作：
1、認真學習，正確理解《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的實質(zhì)和主要內(nèi)容
《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》對實施特許經(jīng)營的若干行為作出了比較明確的規(guī)定，規(guī)范了市政公用事業(yè)市場的準入、特許經(jīng)營權的實施程序、特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容、特許經(jīng)營雙方的權利和責任、特許經(jīng)營權的變更和終止行為、協(xié)議雙方的法律責任等方面的內(nèi)容。具體體現(xiàn)在若干制度的設立，包括市政公用事業(yè)市場準入和清除制度、特許經(jīng)營權招標投標制度、項目運營中期評估制度、緊急情況下臨時接管制度、對違法企業(yè)的信息披露制度、公眾監(jiān)督制度、備案制度等。
由此可見，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度，具有豐富的內(nèi)涵，包含若干具體的管理制度，實質(zhì)上是一項系統(tǒng)工程，是一種機制創(chuàng)新。這些制度的建立，對于破除市政公用行業(yè)現(xiàn)行體制下固有的問題和矛盾，建立公開、公平、公正的市場競爭機制，保證市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的順利實施具有重要的現(xiàn)實意義。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度在全國來說是一項新制度，也是一件新事物，有許多問題值得思考、研究和討論。在有些問題上，由于種種原因，各方面的思想還難以統(tǒng)一。這些都需要我們深入學習。要學習黨的十六大精神、學習十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。對一些問題有爭議、有討論是正常的，要通過學習討論，統(tǒng)一到黨的十六大精神上來，統(tǒng)一到十六屆三中全會決定上來。同時，我們還要通過學習市場經(jīng)濟的理論，結合工作實際來深入研究和探討。
2、加強領導，抓好《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》宣傳培訓
市政公用事業(yè)涉及公共利益和公共安全，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度政策性強、涉及面大，正確理解與把握《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的內(nèi)容和實質(zhì)有著重要的現(xiàn)實意義。最近我們正在分行業(yè)研究市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營示范文本。文本征求意見稿下發(fā)后，各地都作了認真的思考，返回了很多很好的意見，這為政府制定政策提供了很好的參考。這使得我們的工作更能從實際出發(fā)，更能考慮到方方面面，使出臺的政策更切合實際，更具操作性。建設部城市建設司會同政策法規(guī)司，將組織系統(tǒng)的學習和培訓，宣傳貫徹與集中學習相結合，綜合性培訓與分行業(yè)培訓相結合。大致分工是，對政府和主管部門的培訓，由政策法規(guī)司和城市建設司分期進行，委托部干部管理學院或者市長培訓中心舉辦；分行業(yè)組織，原則上委托各個行業(yè)協(xié)會來舉辦。但要注意，一是要提出具體的思路和完整的方案，并報城建司專業(yè)處研究批準；二是各地城市建設主管部門要負起責任來，辦班要嚴肅，要明確怎么辦？講什么？誰來講？禁止亂辦班、亂收費，防止把工作搞亂。
各級建設行政主管部門要在當?shù)卣慕y(tǒng)一領導下，抓好輿論宣傳、注重與媒體的溝通，通過報紙、電視、網(wǎng)絡等新聞媒體作廣泛宣傳和溝通，使社會各界深刻了解《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的實質(zhì)和意義，爭取社會公眾的理解和支持。
3、嚴格執(zhí)行、不斷總結完善市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理制度
下一步，建設部將著重研究政府監(jiān)管的方式和體系，制定和出臺有關行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量和服務標準，以及與《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》配套的城市供水、管道燃氣、公共交通、生活垃圾處理、污水處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本等，盡快制定與《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》配套的條文釋義、市政公用事業(yè)特許經(jīng)營操作指南等文件，不斷完善特許經(jīng)營制度，對各地實施市政公用事業(yè)特許經(jīng)營進行指導，保障市政公用事業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定地發(fā)展。
各地要針對本地的實際情況，抓緊制定和完善當?shù)氐呐涮追ㄒ?guī)和實施細則，對《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中明確的有關制度盡快制定具體實施辦法。各級建設行政主管部門要認真履行職責，轉變管理思路，建立市場監(jiān)管機制，規(guī)范政府行政行為。要以《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的頒布實施為契機，強化市場監(jiān)管職能，更好地發(fā)揮政府對市政公用行業(yè)市場化的指導、監(jiān)督和管理作用。
三、在貫徹《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中應注意的幾個問題
1、必須實事求是
實施市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度，必須從各地實際情況出發(fā)，不搞一刀切，不搞齊步走。
推進市政公用行業(yè)市場化是一個目標，是努力的方向，是一個循序漸進的過程。不要脫離實際，不要急于求成，更不要企圖一個早上就全部市場化了。同時還要認識到，不是說市場化程度高的地區(qū)，特許經(jīng)營就可以作得好，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)一樣可以做的很好。比如發(fā)達國家的法國，特許經(jīng)營搞的很好，作為發(fā)展中國家的智利，同樣也做的很好。市政公用事業(yè)實行特許經(jīng)營，不分地區(qū)，不論經(jīng)濟發(fā)展程度，但不是要求一律都搞?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營管理辦法》從5月1日起施行，不等于從5月1日起，所有的市政公用事業(yè)都搞特許經(jīng)營，而是說凡實行特許經(jīng)營的，就按這個辦法執(zhí)行。市場化還有其他很多形式，要看是否適宜搞特許經(jīng)營，要看具不具備條件？要根據(jù)各地、各行業(yè)，特別是單位的實際情況來確定。千萬別刮風，千萬別搞大呼攏，千萬別下達指標?？傊?，推進市政公用行業(yè)市場化，實行特許經(jīng)營制度，既要堅定不移，又要積極穩(wěn)妥，一定要從實際情況出發(fā)。
關于行業(yè)的問題，一般來說，特許經(jīng)營不包括作業(yè)市場?！肮财贰狈譃閮煞N，一種是純粹的公共品，不可能制定價格，也不可能收費；另一種是非純粹的公共品，靠制定價格和收費補償。特許經(jīng)營適用于后者。園林綠化的施工、市政設施的建設等應納入建筑市場管理。，園林綠化、環(huán)衛(wèi)保潔、市政養(yǎng)護等作業(yè)市場不適于搞特許經(jīng)營，因為它們沒有資產(chǎn)問題，也沒有經(jīng)營風險。這類作業(yè)可以按照“政府采購”的模式，通過招標的方式選擇作業(yè)單位?！拔薪?jīng)營”是否是特許經(jīng)營，這是個問題。比如，單純酒店管理，不屬于特許經(jīng)營。但也有的認為委托經(jīng)營是一種特許經(jīng)營。這兩種觀點都可以，不必劃的很開。但是作業(yè)市場不適宜于特許經(jīng)營，一定要搞清楚，范圍界定好。
總之，夠條件的，一定要搞，這項制度很好。不夠條件的，別往里拉。
2、必須轉變職能
按照政資分開、政企分開、政事分開的要求，資產(chǎn)所有權和行業(yè)市場監(jiān)管權必須分開。國有資產(chǎn)的管理統(tǒng)由國資委代表國家管理。在市政公用行業(yè)中，是否允許從事這個行業(yè)的經(jīng)營，必須由建設行政主管部門代表政府實行監(jiān)管。十六屆三中全會明確提出，政府的職能為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”。各級建設主管部門要按照這一要求，盡快轉變職能，把工作注意力真正轉到市場的有效監(jiān)管上來，把市政公用事業(yè)管理好，為人民大眾提供好公共服務。
3、必須公開透明
特許經(jīng)營制度的設計中有兩個核心，其中一個是“公開”。特許經(jīng)營是建立在“有效競爭”理論上，把政府管制與適度管制很好的兼容。仇部長撰寫的《西方公用行業(yè)管制模式演變歷程及啟示》，希望大家認真學習。
市政公用事業(yè)的競爭，是有限的競爭，主要體現(xiàn)在通過招投標選擇投資者、經(jīng)營者階段。授予特許經(jīng)營權后，就是自然壟斷。因此在選擇投資者、經(jīng)營者中，一定要公開化，避免“暗箱”操作，避免“合謀”。只有公開，才能做到公平和公正。
要處理好競標與競價的關系。市政公用項目一般不搞拍賣，也不一定誰出價高就給誰，要統(tǒng)籌研究，綜合考慮。因為企業(yè)追求的目標是利潤最大化。競標價畸高，必然進入成本，最終轉嫁到社會公眾的身上。
4、必須監(jiān)管適當
特許經(jīng)營制度的設計中既要規(guī)范企業(yè)的行為，也要規(guī)范政府的行為。我們擔心出現(xiàn)兩種傾向：一種是“一推了之”、“一放了之”、“一化了之”，政府放棄了代表公眾利益來監(jiān)管的責任；第二種是管的過細，過多干預。政府不要干預企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營，要保證投資者的合法收益，要按照市場經(jīng)濟規(guī)則辦事。監(jiān)管要到位，但要適當。政府監(jiān)管重點主要應在四個方面：一是安全，非常重要；二是價格，要按照《價格法》規(guī)定的程序執(zhí)行；三是質(zhì)量，包括水質(zhì)、燃氣質(zhì)量、供熱質(zhì)量等；四是服務標準。
在推進市政公用事業(yè)市場化中，我們有三個最擔心的問題，也是大家要注意的：
一是“一賣了之”，政府的注意力放在變現(xiàn)套錢上?，F(xiàn)在國有企業(yè)賣完了，土地也垂直管了，只剩市政公用事業(yè)了。
二是價格上漲。在價格和收費都不到位的情況下推進市場化，不可避免地要出現(xiàn)價格和收費要到位的情況。但是通過市場配置資源，引入競爭機制，最終會提高效率，降低成本，有利于消費者。
三是侵犯職工的合法權益。推進市場化過程中，有的地方提出“兩個置換”，即置換職工身份和產(chǎn)權，這還不夠，要加上“兩個保障”，即保障國有資產(chǎn)保值增值以及保障職工的合法權益。
希望這三個問題能引起各級建設行政主管部門的高度重視，認真分析，積極應對，保證市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的順利推進，保證市政公用行業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展。
應該承認，盡管特許經(jīng)營制度是借鑒國外的經(jīng)驗，但對于我國市政公用事業(yè)，還屬一種制度創(chuàng)新，從理論到實踐都有一個認識探索的過程。希望各地把在貫徹執(zhí)行《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中遇到的重要情況和問題，及時告城市建設司。
謝謝！